随着新农村建设的深入推进,国家加大了对三农领域的政策支持力度,投入了大量的专项资金。这些惠农政策对于三农事业的发展具有重要的意义,对于提高农民生产生活水平,改善农村生产生活环境,促进农业现代化发展起着至关重要的作用。但是,作为落实党的三农政策的重要主体——基层干部,在落实党的三农政策的过程中的腐败行为也时有发生,给党的三农事业造成了恶劣的影响。因此,我们必须高度重视基层干部涉农领域的腐败问题,加大打击力度,为社会主义新农村建设事业保驾护航。 

一、基层干部涉农领域腐败问题概述
(一)基本情况
结合某院近年来查办职务犯罪案件的情况来看,基层干部涉农领域腐败问题主要呈现出以下几个特征:
一是涉农领域基层干部腐败问题高发。以该院立案查办的职务犯罪案件为例,2014年,该院共查办涉农领域职务犯罪22人,2015年,该院又查办涉农领域职务犯罪11件18人。在这些查处的案件中,涉及多个镇街和村社的基层干部,既有镇街政府工作人员,也有村社干部,基层干部占了相当大的比例。近年来,在重庆市乃至于全国范围内,涉农领域的基层干部腐败问题都呈高发态势,很多地区都针对涉农领域展开了专项打击活动,查处了一大批基层干部。
二是窝案串案特征明显。由于涉农的各项政策需要多个部门参与,落实的过程比较复杂,一般情况下一个人很难完成腐败行为,因此,为了达到目的,往往形成多名干部相互勾结,形成利益同盟共同实施腐败行为。在上述查办的案件中,就有不少是乡镇干部之间、村社干部之间、乡镇干部与村社干部之间相互串通、勾结,在专项资金的使用、相关建设的检查验收等环节互相串通,欺上瞒下,侵吞专项资金。如该院在查办“三格式厕所”系列案件过程中发现,有不少村的村干部就利用各自的职权相互配合,套取专项资金用于私分,甚至有些村的支部书记、主任、出纳被“一锅端”。
三是作案手段主要表现为虚报冒领。一些基层干部利用自己掌握的权力,虚构事实,套取专项资金。在一些地方,没有进行的建设也通过虚开发票、制作虚假材料、冒充村民签字等手段,虚报工程进度套取专项资金。由于财务制度不规范,一些地方的专项资金很容易就被冒领出来存入个人账户,最终被个人侵吞或者一起私分。
(二)涉农领域腐败的危害
涉农领域腐败造成的危害极其严重,直接导致党中央的惠农政策无法得到良好的贯彻,预期的建设目标难以落实,专项资金无法起到应的作用。专项资金不能用到实处,就会使党中央的政策方针落空,还会给党中央制定决策造成误导,不利于农民生活水平的提高,不利于新农村的建设,不利于现代农业的发展。而涉农领域的腐败问题,不仅仅侵害的是农民的切身利益,更是对中央政策和国家整体层面造成不可估量的负面影响。
另一方面,涉农领域的腐败问题还会损害党和国家的形象,影响权力的公信力,恶化干群关系,影响社会稳定。国家的惠农政策需要基层干部来落实,直接关系着政策落实的情况。正是因为基层干部处于执行国家政策的第一线,直接与人民群众打交道,其工作表现直接影响着人民群众对党和国家的看法和信心。涉农领域的腐败,是直接侵害农民的切身利益、直接发生在群众身边的腐败行为,是人民群众能够直接面对和感受到的腐败,因此,涉农领域腐败所造成的负面影响也是最为直接的,给群众留下的负面印象也是最为直接的。 
二、涉农惠农专项资金腐败问题的原因分析
(一)法律意识淡漠
在办案过程中,我们发现很多基层干部存在法律意识淡漠的问题,虽然基层干部的文化水平在当地处于较高水平,但普遍存在缺乏法律意识的问题,这一问题在村干部中尤为明显。由于很多基层干部没有接受过正规的法律教育,在工作中也很少接触到法律相关问题,导致很多基层干部法律意识淡漠。加之日常工作繁忙,也疏于对法律知识的学习。还有一些村干部认为自己只是一名村干部,职务犯罪只是惩罚公务员的,既没有形成对法律的敬畏,也没有兴趣去主动学习法律知识。也有一些基层干部,虽然对党纪国法有所知晓,也看到了有的人因此而受到处罚,但是自己在涉及落实惠农政策的过程中,利欲熏心、铤而走险,认为只要自己守住秘密,把账目做平,就可以逃过纪检部门的监督和党纪国法的惩罚,始终没有对自己的行为形成清醒的认识。
(二)财务制度不健全
尤其是在村级层面上,财务制度不健全的问题十分明显。由于很多涉农惠农政策最终还是要通过村级组织来具体实施和落实,因此这些专项资金就必须经过村级组织,而村级组织财务制度又不健全,导致了腐败分子有机可乘。按照规定,专项资金必须专款专用,但由于村级财务制度不健全,监督不同步,专项资金很容易就被套取出来,存入个人账户,完全处于少数人的自由支配之下。从查办的案件来看,很多村级组织存在着财务混乱的问题,账目不规范、不全面,没有严格执行财务制度。虽然设置了村民财务监督组织,基层政府也对村级组织的财务进行代管,但是由于各种原因,严密、严格的财务制度始终没有形成。在财务制度不健全的情况下,少数村干部就可以决定财务事项,可以实际支配专项资金,这也为腐败问题埋下了隐患。
(三)对基层干部的监督不足
在涉农领域,基层干部的权力相对集中,如特定的乡镇干部以及村干部。特别是村干部,权力也往往集中在村支书或村主任这些主要的干部身上,其他工作人员难以对主要干部形成有效的制约。还有些基层干部彼此间都是共事多年的同事,有时碍于情面也不愿监督。此外,群众监督也存在着监督不力的问题,群众当然有权对干部进行监督,但是在实践中,由于农村青壮年很多外出务工,导致基层的人口结构出现了分化,老人和儿童成为基层常住人口的主体,这一群体既缺乏监督的积极性,又缺乏监督的能力,加之政策宣传不到位,群众对于政策的具体内容了解不多,以致于无法形成有效的群众监督。
(四)政府部门监管不力
涉农惠农资金一般都是由中央或者省级政府下拨,乡镇或者区县政府部门一般是使用和管理的主体,村委会是协助乡镇或区县政府来落实有关政策的,政府部门需要通过审批、检查等程序对政策的执行情况进行监管。但是,由于基层政府事务繁忙,人少事多的矛盾非常突出,很难有人力、时间来保证对村委会落实涉农惠农政策以及专项资金的实际使用情况进行实质性监督,导致审批环节流于形式。即使在最终的检查验收环节,由于一般采取抽查的形式,并且一些基层干部责任心不强,导致检查验收环节很容易就被规避。
三、涉农惠农专项资金腐败问题的防治对策
(一)重视基层干部的法治教育
要通过加大宣传教育的力度,切实增加基层干部的法律意识,产生对法律的敬畏之心,使得法律的权威能够树立在基层。一方面,要将对基层干部的法治教育作为一项常态性、基础性的工作来对待,定期组织基层干部,特别是村干部进行教育培训,增强其法律意识。另一方面,要改进法治教育的形式,增强教育效果。虽然有关部门也针对基层干部进行了一些法律和纪律方面的宣传教育工作,但很多都是采取讲授的形式,难以起到很好的效果。虽然这种方式简单易行,但单纯的说教式宣传教育效率低、效果不佳。今后,相关部门要改进教育方式,通过以案说法、考试考评等形式,将法律知识融入日常工作和学习中去,增强宣传教育的效果。
(二)完善基层财务制度
一是推广“村级财务乡镇代管”模式。目前,有不少地区在村级财务的管理上采取乡镇代管的模式,以加强基层政府对村级组织的财务监管力度。这种模式具有较好的效果,应当予以推广,同时,也要加强乡镇层面的财务人员配备,保证基层政府有足够的人力和精力来落实代管制度。二是对村级财务开支的审批权进行限制。应当明确规定村主任、村支书分别享有的审批权限,并规定每年享有的最高额度,如果超出金额范围和全年额度的,需经村民大会讨论决定,避免村级财务事项为少数人所把控。三是坚持财务公开。基层政府和组织的财务公开制度已经推行多年,但效果仍然有待加强,除了财务工作专业性强,群众缺乏财务知识之外,还有制度本身的原因。在村级财务公开时,应当采取群众能够接受的形式,确保群众看得懂、弄得明白,让中央的惠农政策在阳光下实施,专项资金在群众的视野中使用。
(三)加强对基层干部的监督
王歧山同志曾在纪检监察干部监督工作座谈会上指出,严管就是厚爱,信任不能代替监督。这句同样适用于其他干部,特别是我们的基层干部,更需要接受来自于上级和人民群众的双重监督。基层干部的职务行为要接受群众的民主监督,这是基本的组织原则,也是保证基层干部廉洁奉公的必要保障。针对基层干部监督不足的问题,必须全面畅通监督渠道、增强监督效果。
一方面,政府有关部门应当切实担负起监督责任,从政策的制定、实施到完成,专项资金的下拨、使用到做账,都要严格监管,确保整个过程都处于严密的监督体系之中。特别是专项资金的责任部门,更应担负起监管责任,加大对惠农资金发放的监管力度。坚持“谁主管、谁负责”的原则,明确各部门的责任,将责任落实到人,做到权责统一。另一方面,各级纪检监察部门要坚持从严治党,有腐必反的原则,严肃查处在涉农领域存在违法违纪行为的干部,加大打击惩处力度。要强化责任追究机制,对在监督管理工作中存在违法违纪、失职渎职等行为的人员,要严格依法处理。只有提高制度的刚性,才能真正起到约束权力的功能,这也是最有效的办法。也只有严惩违法违纪行为,通过身边鲜活的实例,给其他干部以警戒,才能给那些有贪念的人以最深刻、直接的告诫。
(四)改善基层干部的待遇
基层工作任务重、矛盾多、事情杂,培养一名优秀的基层干部非常不易,既要从制度上严管基层干部,也要在待遇上善待基层干部;既要让基层干部不敢腐,也要让基层干部不愿腐。目前,基层干部待遇低的问题比较突出,很多基层干部的付出与所得还不成比例,应当在充分调研的基础上,依法改善基层干部的待遇。在工资制度改革过程中,要注意向基层倾斜,发挥政策的杠杆作用,让基层干部静得下心、沉得住气。此外,各级政府也要关注村干部的待遇问题,村干部也一般是出自于该村的村民,经济条件不佳是产生贪欲的一个重要原因。涉农政策实施起来矛盾和纠纷很多,利益交错,工作难度大,如果仅仅强调村干部的奉献精神,而不适当改善待遇是不现实的。因此,有必要适当改善村干部的待遇,尽可能保证其付出和收益基本对称。除了村干部的基本工资以外,上级政府在对村干部进行考评考核时,要把村干部的奖金与工作业绩、群众满意度挂钩,提高村干部工作的积极性,并通过这种较为合理的方式改善其待遇。此外,还要落实、完善村干部的医疗保险、养老保险等各项福利待遇,解决其后顾之忧,从而降低腐败的风险。
(作者:张卫    陈鹏飞)